Beratung und Beschlussfassung zur Übertragung der Satzungsbefugnis für die Abwasserbeseitigungspflicht auf Nutzungsberechtigte von Kleinkläranlagen sowie Übertragung der Genehmigungs- und Kontrollbefugnis für abflusslose Sammelgruben von Gemeinde Eldingen an den Abwasserverband Matheide

Beschlussvorschlag: Die Übertragung folgender Aufgaben wird im Rahmen der vollständigen dezentralen Abwasserbeseitigung an den Abwasserverband Matheide beschlossen (im Sinne des § 2 des Niedersächsischen Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit (NKomZG): Satzungsbefugnis zur Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht an Nutzungsberechtigte von Grundstücken zur Beseitigung häuslichen Abwassers im Sinne des § 96 (4) des Niedersächsischen Wassergesetzes (NWG) Genehmigungs- und Kontrollbefugnis für abflusslose Sammelgruben Sachverhalt: Mit der Gründung des Abwasserverbandes Matheide (AVM) im Jahr 1990 als kommunalem Zweckverband nach den §§ 8 und 18 des Niedersächsischen Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit (NKomZG) wurde die Schmutzwasserbeseitigung häuslichen und gewerblichen Abwassers im Verbandsgebiet nach Maßgabe einer gesonderten Abwasserbeseitigungssatzung seitens der verbandsangehörigen Gemeinden auf den AVM übertragen. Die Befugnis zur Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht auf Nutzungsberechtigte von Grundstücken, die nicht an das zentrale Kanalsystem angeschlossen sind, verblieb bei den Gemeinden. Ebenso die Genehmigungs- und Kontrollbefugnis für abflusslose Sammelgruben auf Grundstücken, die ebenfalls nicht mit dem öffentlichen Schmutzwasserkanal verbunden sind. Der AVM ist hier seither, was die dezentrale Abwasserbeseitigung anbetrifft, ausschließlich für die Beseitigung von Fäkalschlamm aus Kleinkläranlagen sowie Abwasser aus Sammelgruben zuständig. Ende 2022 trat der Landkreis Celle – die Untere Wasserbehörde – an den AVM heran und teilte mit, dass sich seiner Auffassung nach durch die Gesetzesänderung des § 97 NWG zum 01.01.2022 die rechtliche Situation hinsichtlich der Satzungen zur Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht auf die Grundstückseigentümer geändert hat. Nach § 97 Abs. 4 NWG ist § 96 NWG entsprechend anwendbar. Nach der alten Kommentierung können Zweckverbände, die die Abwasserbeseitigung übernommen haben, Satzungen erlassen. Mit der Änderung des § 97 NWG wird aus der Begründung zur Gesetzesänderung deutlich, dass fortan eine unklare Aufsplitterung der Verantwortlichkeiten verhindert werden soll. Es sollen weder individuell konstruierte Mitwirkungsrechte bei der abgebenden Kommune verbleiben noch Satzungsbefugnisse. Die nach § 5 Abs. 4 NKomZG angelegte Möglichkeit, durch eine Zweckvereinbarung zwischen abgebender Kommune und übernehmender Stelle die Verantwortlichkeit auf beide zu verteilen, soll bezüglich der Abwasserbeseitigungspflicht nach der Gesetzesänderung nicht bestehen. Dies solle nach Ansicht des Landkreises fortan auch für Bestandsverbände gelten. Dies würde bedeuten, dass die Zuständigkeit, nach § 96 Abs. 4 NWG durch Satzung vorzuschreiben, dass bestimmte Grundstücke aus der zentralen Abwasserbeseitigung ausgenommen werden, damit beim Zweckverband und nicht bei der Gemeinde läge. Für das Gebiet des AVM haben die jeweiligen Verbandsmitglieder die einzelnen Satzungen erlassen. Diese sachliche Zuständigkeit sieht der Landkreis als nicht mehr gegeben an. Der AVM hat daraufhin mitgeteilt, dass der vom Landkreis dargestellten Rechtsauffassung nicht gefolgt werden kann, da nach dem Dafürhalten des AVM sich aus der Änderung des § 97 NWG nicht ergibt, dass die vor dem 01.01.2022 getroffenen Vereinbarungen und beschlossenen Satzungen ihre Rechtswirkung verlieren. Anlass zu dieser Annahme ist, dass die Änderung des NWG nicht mit Rückwirkung, sondern erst ab dem 01.01.2022 in Kraft getreten ist. Es fehlen jegliche Regelungen für eine Rückwirkung. Hätte die Änderung der Rechtslage zugleich eine Änderung der bereits geschlossenen Vereinbarungen oder der beschlossenen Satzungen bedingen sollen, hätte es zumindest entsprechender Übergangsregelungen bedurft, um nicht ein rechtliches Vakuum entstehen zu lassen. Der Rechtsauffassung des Landkreises folgend, wäre ebenfalls die (rechtswirksame) Übertragung der (zentralen) Abwasserwasserbeseitigungspflicht aus den 1990-iger Jahren durch die Änderung des § 97 NWG mit dem 01.01.2022 ungültig geworden, da diese rechtswidrig nur teilweise erfolgt wäre. Der Abwasserverband hätte zu diesem Termin keine Aufgaben mehr gehabt. Um solch eine Situation zu verhindern, hat das BVerfG in seiner Rechtsprechung festgestellt, dass Satzungen und Verordnungen auch dann fortgelten, wenn die gesetzliche Grundlage später entfällt (vgl. nur BVerfG Urteil vom 23.3.1977 – 2 BvR 812/74). Da über diese Rechtsfrage keine Einigkeit zwischen AVM und Landkreis erzielt werden konnte, wurde vereinbart, das Nds. Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz (MU) als gesetzgebende Stelle anzuschreiben, um zu erfahren, wie die Neufassung des § 97 NWG insbesondere für Bestandsverbände zu verstehen ist. Das MU hat in seiner Stellungnahme festgestellt, dass zur Beurteilung dieser Frage die Rechtslage vor der Änderung des § 97 NWG, also die Rechtslage bis 2021 maßgeblich ist. Dies hat die Rechtsauffassung des AVM bestätigt. Allerdings prüfte das MU sodann weiter, ob mit Blick auf die seinerzeit (bei Gründung) erfolgte Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht die in Rede stehenden Zuständigkeiten schon auf dem AVM übergegangen sind. In Bezug auf den Erlass von Satzungen nach § 96 Absatz 4 NWG geht das Ministerium nunmehr davon aus, es handele sich um eine Zuständigkeit, welche aufgrund des Regelungszusammenhangs auch auf den Verband übergegangen sei. Die Satzungsbefugnis nach § 96 Absatz 4 NWG hänge eng mit derjenigen gegenüber den Benutzern der zentralen Abwasserbeseitigung zusammen. Beim Fehlen einer eindeutigen und rechtswirksam abweichenden Zuständigkeitsregelung sei davon auszugehen, dass diese Zuständigkeit zusammen mit der Satzungsbefugnis für die zentrale Abwasserbeseitigung übergegangen ist. Diese Auffassung des MU ist schon deshalb bemerkenswert, da hiervon die Beteiligten seinerzeit nicht ausgegangen sind. Auch die Verbandsgründung mit dem dazugehörigen Satzungsrecht lag damals bei der zuständigen Bezirksregierung zur Prüfung vor und wurde nicht beanstandet. Vielmehr haben die Gemeinden in der Vergangenheit (vor 2021) sehr wohl eigene Satzungen nach § 96 Absatz 4 NWG erlassen, die durch den Landkreis überwiegend auch genehmigt worden sind. Der Übergang dieser Zuständigkeit „kraft Regelungszusammenhangs“ ist nach Auffassung des Rechtsanwaltes des AVM, Dr. von Waldthausen, keineswegs zwingend. Hiergegen spricht bereits, dass nach § 2 Absatz 1 Satz 2 NKomZG sich die Zusammenarbeit auf sachlich und örtlich begrenzte Teile der Aufgaben beschränken kann. Mithin ist es also gerade nicht so, dass „kraft Regelungszusammenhangs“ Aufgaben automatisch übergehen, nur weil das möglicherweise sinnvoll ist. Die beteiligten Kommunen hatten bei der Gründung des Verbandes keineswegs die Auffassung gehabt, dass auch die Zuständigkeit hinsichtlich des Satzungsrechtes und die Genehmigungs- und Überwachungsbefugnisse im Hinblick auf die abflusslosen Gruben auf den Verband übergehen sollen. Aus der zuvor dargestellten Rechtslage ergaben sich nach Auffassung von Dr. von Waldthausen zwei mögliche Handlungsoptionen: Entweder folgt der AVM der Auffassung des MU/ des Landkreises und schafft entsprechendes Satzungsrecht und auch die personellen und sächlichen Voraussetzungen für die Prüfungen, Genehmigungen und die Überwachungen der abflusslosen Gruben. In diesem Fall kann nach Dr. von Waldthausen aber nicht ausgeschlossen werden, dass das Verwaltungsgericht zu einer anderen Auffassung gelangt als das MU, sofern ein betroffener Anlieger gegen Verfügungen des AVM klagen sollte. Der AVM lässt sich mit rechtsmittelfähigem Bescheid durch die Kommunalaufsicht anweisen, diese Aufgabe zu übernehmen, so dass die aufsichtliche Verfügung durch den Verband vor dem Verwaltungsgericht angefochten werden kann und auf diese Weise die Zuständigkeit endgültig geklärt werden kann. Das Risiko der ersten Alternative sollte nicht eingegangen werden. Die zweite Handlungsoption hätte ein Vakuum / Stillstand von geschätzt mindestens zwei Jahren zur Folge gehabt. Durch die Umorganisation der Klärschlammabfuhr seit 01.01.2024 mit eigenem Personal findet eine umfangreiche Rückkopplung zum AVM statt. Aus diesem Grund ist dem AVM seit Anfang 2024 bekannt, dass sich zahlreiche „abflusslose“ Gruben in einem baufälligen, maroden Zustand befinden. Allein aus Gründen des Umweltstrafrechtes (§ 324 StGB) kann und darf dieser Zustand nicht auf lange Sicht billigend in Kauf genommen werden. Hier besteht Handlungsbedarf. Bei der derzeitigen Rechtslage müssten die Gemeinden nun kurzfristig Dichtheitsüberprüfungen an den abflusslosen Gruben veranlassen. Außerdem hat der Landkreis bereits im Vorfeld mitgeteilt, dass diverse Satzungen hinsichtlich des Bestandes an Kleinkläranlagen überarbeitungsbedürftig sind. Da der Verband auch im Bereich der zentralen Abwasserbeseitigung (Grundstücksentwässerungsanlagen) bereits umfangreiche Erfahrungen mit dem Verpflichten der Eigentümer zur Dichtheitsprüfung (über Normenkontrollklage, Zwangsgelder oder Ersatzvornahmen) hat, wäre diese Aufgabe beim AVM sinnvoll angegliedert. Dies vor allen Dingen auch, weil der AVM bei seiner Aufgabe der Entschlammung der Gruben auch tatsächlichen Bezug zur Anlage hat und dementsprechend Mängel ohnehin wahrnimmt. Satzungsgebendes Organ des AVM ist die Verbandsversammlung, so dass auch bei Erlass einer Satzung zur Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht die jeweilige Mitgliedsgemeinde Mitspracherecht hat und ihre möglichen Bedenken vortragen kann. Unter pragmatischer Würdigung der Sachlage ergab sich somit ein Vorschlag für eine dritte Handlungsoption: Die Mitgliedsgemeinden übertragen dem AVM die Aufgabe der dezentralen Abwasserbeseitigung vollständig (beinhaltet Satzungsrecht, Genehmigungs- und Kontrollbefugnisse für abflusslose Gruben) und beschließen eine entsprechende personelle Ausstattung. Auf diese Weise würde das Klagerisiko vermieden, das bei der - wie vorher beschrieben – nicht eindeutigen Rechtslage besteht. Eine Übertragung der Aufgabe ist aber sowohl nach NWG (sogar erstrebenswert) und nach NKomZG zulässig. Ein jahrelanger Stillstand unter Billigung von Grundwasser- und Bodenverunreinigungen durch undichte Anlagen würde vermieden. Nach Abwägung der drei Handlungsoptionen wurde in der Verbandsversammlung am 14.08.2024 ein Beschluss über die Option 3 – die Übertragung der vollständigen dezentralen Abwasserbeseitigung seitens der Mitgliedsgemeinden auf den AVM einstimmig beschlossen. In der Sitzung bestand Einigkeit darüber, dass die Übertragung der vorgenannten Aufgaben durch die Gemeinden und den AVM erarbeitet wird. Dies ist zwischenzeitlich geschehen, sodass ein Beschluss des Rates der Gemeinde Eldingen nunmehr erfolgen kann.