Antrag der Fraktion Bündnis90/Die Grünen vom 12.06.2023 "Antrag auf Prüfung der Einführung einer Verpackungssteuer und auf Förderung von Mehrweglösungen für kleine Betriebe nach dem Tübinger Modell"

Öffentliche Sitzungsvorlage D e r B ü r g e r m e i s t e r Vorlagen-Nr.: 2026/5164/FB 20/I Aktenzeichen: FB 20/I/21 Datum: 21.10.2026 Tagesordnungspunkt: Antrag der Fraktion Bündnis90/Die Grünen vom 12.06.2023 "Antrag auf Prüfung der Einführung einer Verpackungssteuer und auf Förderung von Mehr- weglösungen für kleine Betriebe nach dem Tübinger Modell" Beratungsfolge: Sitzungsdatum: Zuständigkeit: Haupt- und Finanzausschuss 09.11.2026 Vorberatung Rat 17.11.2026 Entscheidung Beschlussvorschlag: Der Haupt- und Finanzausschuss empfiehlt: Der Rat beschließt: Die Prüfung der Einführung einer Verpackungssteuer und von Fördermitteln von Mehrweglösun- gen für kleinere Betriebe wird weiterverfolgt. Finanzielle und personelle Auswirkungen: Finanzielle Auswirkungen: Ja a) Maßnahme im aktuellen Haushaltsjahr veranschlagt: Nein Mitzeichnung der Stadtkämmerin erforderlich: Ja b) Maßnahme im Finanzplanungszeitraum veranschlagt: Nein Mitzeichnung des Verwaltungsvorstandes erforderlich: Nein Finanzielle Auswirkungen einschl. Folgekosten: Konkret noch nicht bezifferbar; s. finanzielle Auswirkungen im Sachverhalt Personeller Mehrbedarf: Ja Personelle Auswirkungen: Nach erster vorläufiger Kalkulation mindestens 1,5 bis 2 Planstellen im gehobenen und mittleren Dienst Beschlusskontrolle: Beschlusskontrolle erforderlich: Nein Seite 1 von 6 Sachverhalt: 1. Hintergrund: Die Stadt Tübingen hat Anfang 2022 als bundesweit erste Kommune eine Steuer auf Einwegverpa- ckungen, -geschirr und -besteck eingeführt, sofern die Speisen und Getränke für den unmittelbaren Verzehr vor Ort oder als Take-away verkauft werden. Ziel der Steuer ist es, die Vermüllung des öffentlichen Raums zu reduzieren und gezielte Anreize für die Nutzung von Mehrwegsystemen zu schaffen. Ergänzend dazu wurde in Tübingen eine zeitlich begrenzte Förderung für kleinere Gastro- nomiebetriebe bei der Anschaffung von Mehrweggeschirr und Spülmaschinen aufgelegt. Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hat mit Antrag vom 12.06.2023 die Prüfung zur Einführung einer Verpackungssteuer in Viersen auf Einwegverpackungen sowie eine befristete Zuschussförde- rung von Mehrweglösungen für kleine Betriebe nach dem Vorbild der Stadt Tübingen beantragt. In seiner Sitzung am 12.12.2023 hat der Rat der Stadt Viersen entschieden, die Beschlussfassung über die Einführung der kommunalen Verpackungssteuer in Viersen zunächst zurückzustellen, bis die rechtlichen Rahmenbedingungen vollumfänglich geklärt seien (s. Vorlage 2023/35959/FB 20/I). Nachfolgend legt die Verwaltung eine aktuelle Einschätzung der Rahmenbedingungen vor, damit ein politscher Grundsatzbeschluss erfolgen kann und somit ein verbindlicher Rahmen für die Ver- waltung gegeben ist. 2. Rechtliche Situation Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat mit Urteil vom 24.05.2023 (Az. 9 C 11.22) die Satzung der Stadt Tübingen im Wesentlichen für rechtmäßig erklärt. Kommunen sind demnach befugt, eine solche Steuer als örtliche Aufwandsteuer im Sinne der Kommunalabgabengesetze zu erheben, so- fern sie nicht im Widerspruch zum übergeordneten Abfallrecht des Bundes steht. Eine Verpackungs- steuer besitzt neben der fiskalischen Einnahmeerzielung auch eine zulässige Lenkungswirkung zur Abfallvermeidung. Die daraufhin gestellte Verfassungsbeschwerde einer McDonald's-Franchise-Nehmerin aus Tübin- gen blieb erfolglos. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat am 27. November 2024 (Az. 1 BvR 1726/23) die Verfassungsbeschwerde gegen die Tübinger Verpackungssteuersatzung abgewiesen und die Steuer für verfassungsgemäß erklärt. Die rechtliche Zulässigkeit einer solchen kommunalen Aufwandsteuer ist somit grundsätzlich gegeben. Die FDP-Landtagsfraktion in NRW legte am 02.09.2025 einen Gesetzentwurf vor, durch den im Kommunalabgabengesetz NRW ein Passus eingefügt werden soll, wonach eine Verpackungssteuer nicht erhoben werden darf. Begründet wurde der Gesetzesentwurf mit: • Ausbleibende Lenkungswirkung • Enorme bürokratische Belastung • Wirtschaftsschäden für die Gastronomie • Regelungsflickenteppich Überdies argumentiert die FDP, dass bereits auf Bundes- und EU-Ebene gesetzliche Vorgaben zur Vermeidung von Verpackungsmüll existieren würden, sodass kommunale Steuern überflüssig seien. Der Landtag NRW hat den Gesetzentwurf der FDP-Fraktion am 7. Mai 2026 abgelehnt. Damit be- halten die Kommunen grundsätzlich ihren Gestaltungsspielraum bei der Einführung einer Verpa- ckungssteuer. Sitzungsvorlage 2026/5164/FB 20/I Seite 2 von 6 Hinweis: Aufgrund der Gerichtsfestigkeit der Tübinger Verpackungssteuersatzung hat der Freistaat Bayern durch Änderung des dortigen Kommunalabgabengesetzes die Erhebung einer Verpa- ckungssteuer verboten. 3. Wirkungs- und Lenkungsfunktion Übergeordnetes Ziel der kommunalen Verpackungssteuer ist die Vermeidung von Einwegmüll im öffentlichen Raum und die Förderung von klimafreundlichen Mehrwegsystemen. Durch den zusätz- lichen Steuerbetrag werden klimaschädliche und ressourcenintensive Verpackungen gezielt be- nachteiligt, um Verpackungsabfälle zu verringern und den Einsatz von Recyclingmaterial zu stei- gern. Die Verringerung von ressourcenintensiven Verpackungen schont Rohstoffe und senkt die CO₂-Emissionen bei Herstellung und Entsorgung. Bisher fehlt Gastronomen bei der Mehrwegpflicht ein echter finanzieller Anreiz, um von Einweg- auf Mehrwegverpackungen umzusteigen. Wenn Einwegprodukte jedoch mit zusätzlichen Kosten belegt werden, ändert sich das: Mehrweg wird im Vergleich attraktiver. Das motiviert Kundinnen und Kun- den zum Wechsel und fördert dauerhaft nachhaltigere Konsumgewohnheiten. Um die vorgenannten Ziele und die Akzeptanz im Stadtgebiet weiter zu fördern, sollten anbieter- übergreifende Rückgabestrukturen angeboten werden. Hierzu wäre die Einführung eines einheitli- chen städtischen Mehrwegsystems erforderlich. Hierzu müssten Spül- und Verleihstrukturen aufge- baut oder gefördert werden, etwa über die kommunale Abfallwirtschaft oder durch eine flächende- ckende Kooperation mit Drittanbietern. Wirtschafts- und Branchenverbände bezweifeln die ökologische Wirkung und argumentieren damit, dass keine echte Müllreduktion, sondern nur eine Verlagerung entstehen würde. 4. Auswirkungen für die Verwaltung Die Einführung einer Verpackungssteuer ist mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Der Deutsche Städtetag informierte darüber, dass in den Städten Tübingen und Konstanz eine Vor- laufzeit zur Einführung der Steuer von ein bis anderthalb Jahren notwendig gewesen sei. Auch der laufende Betrieb ist mit personellem und administrativem Mehraufwand – fachbereichsübergreifend – verbunden. ➢ Nach § 2 Abs. 2 des Kommunalabgabengesetzes NRW (KAG NRW) muss jede Satzung, die erstmalig eingeführt wird, wie hier die Verpackungssteuersatzung, vom Kommunalministe- rium und vom Finanzministerium NRW genehmigt werden. ➢ Bislang gibt es keine einheitliche Mustersatzung für die Verpackungssteuer in NRW. ➢ Es ist ein detailliertes Umsetzungs- und Prüfungskonzept zu erarbeiten. Die Verpackungssteuer ist eine Anmeldesteuer. Das bedeutet, die Abgabepflichtigen (Steu- erschuldner ist der Endverkäufer) müssen die Anzahl der verkauften Einwegverpackungen eigenständig ermitteln und deklarieren. Um eine verfassungskonforme Steuergerechtigkeit herzustellen und Missbrauch zu verhindern, ist die Verwaltung verpflichtet, diese Angaben systematisch zu überprüfen. Eine bloße Plausibilitätsprüfung ist hierfür nicht ausreichend; es muss eine permanente Prüfstruktur aufgebaut werden. Diese würde ein flächendeckendes Kataster aller potenziell abgabepflichtigen Betriebe im Viersener Stadtgebiet (einschließlich aller Stadtteile wie Dülken, Süchteln und Boisheim) erfordern, das zudem fortlaufend aktua- lisiert werden müsste. Betroffen sind nicht nur klassische Gastronomiebetriebe, sondern auch Bäckereifilialen, Metzgereien, Tankstellenshops, Kioske, Kantinen, Supermärkte mit Frischetheken sowie temporäre Stände bei Stadtfesten oder Wochenmärkten. Sitzungsvorlage 2026/5164/FB 20/I Seite 3 von 6 Die materiell-rechtliche Prüfung erfordert den Abgleich von Wareneingangsrechnungen (Ein- kauf von Verpackungsmaterial) mit den Kassendaten und den eingereichten Steuererklärun- gen. ➢ Es ist mit einem massiven Anstieg von Rechtsbehelfs- und Klageverfahren zu rechnen, wo- durch auch die personellen Kapazitäten im Rechtsamt beansprucht werden. Die praktische Umsetzung in Tübingen und die Diskussionen in anderen Kommunen zeigen, dass Verpackungssteuersatzungen zu einer extremen Welle von Widersprüchen führen. Je- der Einzelfall birgt juristisches Konfliktpotenzial: • Die Definition, wann eine Speise zum „unmittelbaren Verzehr vor Ort“ bestimmt ist, führt zu täglichen Abgrenzungsschwierigkeiten an der Ladentheke. • Die steuerliche Behandlung von Verbundverpackungen (z.B. kunststoffbeschichtete Pappbecher gegenüber reinen Plastikbechern) wirft komplexe abfallrechtliche Detailfra- gen auf. • Das Bestreiten der Schätzungsgrundlagen bei mangelhafter Dokumentation der Betriebe zwingt die Verwaltung in langwierige Beweis- und Feststellungsverfahren. ➢ Die Einführung eines flächendeckenden Mehrwegsystems, entweder durch ein eigenes Pfandsystem oder durch Kooperation mit bestehenden Pool-Mehrwegsystemen, verursacht ebenfalls einen spürbaren bürokratischen und personellen Mehraufwand. Haupttreiber sind hier die Konzeption, der Aufbau von entsprechender Logistik und Infrastruktur, die Beratung und Kommunikation (z.B. durch Informationskampagnen) mit den lokalen Akteuren sowie die Ent- und Abwicklung von Förderprogrammen. Hierzu ist eine Begleitung durch das städtische Klimaschutzmanagement, der Wirtschaftsförderung und des Citymanagements unentbehr- lich. ➢ Einwegverpackungen machen einen Teil des sichtbaren Straßenmülls aus. Dessen Beseiti- gung könnte durch die Einführung der Verpackungssteuer reduziert werden, was zu einer finanziellen Entlastung des Haushalts führen könnten. Die Höhe der Einsparung von Abfall- kosten ist derzeit nicht bezifferbar. ➢ Es ist ein Förderprogramm zu entwickeln, um die betroffenen Betriebe beim Umstieg zu un- terstützen. Dies könnte in Form von finanziellen Zuschüssen für die Infrastruktur (z.B. für die Anschaffung von gewerblichen Spülmaschen) erfolgen oder durch Bezuschussung der Sys- temgebühren, wenn sich ein Unternehmer einem überregionalem Poolanbieter anschließt. ➢ Die Einnahmen aus der Verpackungssteuer fließen der Stadt zur freien Verfügung in den städtischen Haushalt. Aktuell ist die Höhe jedoch schwer bezifferbar. Am Beispiel von Tübin- gen sieht der Haushaltsplan 2027 Einnahmen von 700.000 EUR (Vorjahr 800.000 EUR) vor. Da die Steuer jedoch vorrangig eine Lenkungswirkung entfalten soll – also die Vermeidung von Einwegverpackungen und den Einsatz von Mehrwegmaterialien bezweckt –, sinken die Steuereinnahmen im Idealfall bei erfolgreicher Lenkung gegen Null. ➢ Für die vorgenannten Aufgaben (Neueinführung, laufende Bearbeitung, Kontrollen) im Zu- sammenhang mit der Verpackungssteuer müsste nach vorläufiger Kalkulation der Verwal- tung mindestens 1,5 bis 2 Planstellen im gehobenen und mittleren Dienst neu geschaffen werden. Angesichts der aktuellen Besoldungsstrukturen und der Sachkosten für Arbeits- platzeinrichtungen, Softwarelizenzen und Außendienstausstattung ist davon auszugehen, dass dadurch jährliche Personalkosten im sechsstelligen Bereich anfallen werden. Sitzungsvorlage 2026/5164/FB 20/I Seite 4 von 6 5. Auswirkungen für Unternehmen und Verbraucher Steuerschuldner der Verpackungssteuer ist der Endverkäufer. Insofern ist die Einführung der Ver- packungssteuer für die Gastronomie und kleinere Betriebe mit aufwendigen Beleg- und Nachweis- pflichten verbunden, wodurch womöglich auch eine Nachrüstung von Kassensystemen erforderlich werden könnte. Die Erfassung, Deklaration und Abrechnung der Steuer stellen einen zusätzlichen bürokratischen Aufwand dar. Die dadurch entstehenden erhöhten Betriebskosten führen sowohl für die betroffenen Unternehmen als auch die Verbraucher*innen zu einer Verteuerung. Dies stellt insbesondere für Menschen mit geringem Einkommen -zusätzlich zur Inflation – eine zusätzliche finanzielle Belastung dar, sofern nicht auf Alternativen zurückgegriffen wird. Für die Unternehmen könnte die wirtschaftliche Stabilität gefährdet sein, wenn die gestiegenen Betriebskosten nicht vollständig an die Kundschaft weiterge- geben werden können. Dies wohlmöglich, um nicht ein geändertes Konsumverhalten und dadurch einen Umsatzrückgang zu verursachen. Ein Umsatzrückgang ist jedoch auch zu befürchten, wenn Kund*innen auf gastronomische Angebote auf die benachbarten steuerfreien Kommunen im Kreis ausweichen, so dass Wettbewerbsnachteile entstehen. 6. Zusammenfassung der Vor- und Nachteile Vorteile der Verpackungssteuer: • Abfallvermeidung und möglicher Lenkungseffekt • Sauberes Stadtbild und weniger Müll • Haushaltsverbesserung durch zusätzliche Steuereinnahmen und weniger Kosten für Reini- gung von öffentlichen Straßen und Plätzen Hauptkritikpunkte an der Verpackungssteuer: • Unverhältnismäßig hoher bürokratischer Aufwand (teilweise schwierige Abgrenzungsfragen) • Finanzielle Belastung für Gastronomie, Konsument und Verwaltung (Personalkosten) • Mögliche Wettbewerbsnachteile • Mögliche soziale Ungerechtigkeit • Unklare Lenkungswirkung • Flickenteppich durch kommunale Alleingänge Hinweis: Die in Freiburg zum 01.01.2026 eingeführte Verpackungssteuer wird ab Januar 2027 in ihrer jetzigen Form abgeschafft. Nach Gemeinderatsbeschluss vom 20.10.2027 soll nur noch auf Einwegbechern eine Gebühr von 0,50 EUR erhoben werden. Bisher wird die Steuer auf eine Vielzahl unterschiedlicher To-go-Verpackungen die Steuer erfasst. Die Mehrheit im Freiburger Gemeinderat kritisierte den hohen bürokratischen Aufwand. 7. Fazit Aufgrund der internen Vorgaben zur Behandlung von Anträgen wurde der Beschlussvorschlag po- sitiv formuliert. Gleichwohl empfiehlt die Verwaltung unter Abwägung der oben dargestellten Vor- und Nachteile, auf die Weiterverfolgung des Antrages zum aktuellen Zeitpunkt zu verzichten. Auch wenn mit zusätzlichen Steuereinnahmen und Entlastungen bei der Abfallbeseitigung gerech- net werden kann, sind die Effekte, die sich im Aufwandsbereich insbesondere bei den zusätzlichen Personalkosten ergeben werden, zurzeit nicht seriös zu prognostizieren. Zudem wird in Teilen der Literatur die Lenkungswirkung bezweifelt. Darüber hinaus ist von einer voraussichtlichen negativen Sitzungsvorlage 2026/5164/FB 20/I Seite 5 von 6 Reaktion der Gastronomiebetriebe auf die Verpackungssteuer auszugehen. Dies auch insbeson- dere vor dem Hintergrund, wenn in Nachbarkommunen keine Verpackungssteuer eingeführt wird (Wettbewerbsverzerrung). Darstellung der finanziellen/personellen Auswirkungen: Die zusätzlichen Einnahmen aus der Verpackungssteuer können derzeit nicht beziffert werden. Ge- messen am Beispiel Tübingen ist mit Einnahmen bis zum mittleren sechsstelligen Bereich zu kalku- lieren. Dem stehen jedoch Personalaufwendungen im Steuer- und Ordnungsamt sowie aus dem Bereich des städtischen Klimamanagements gegenüber. Es ist davon auszugehen, dass mind. 1,5 bis 2 neue Planstellen im gehobenen und mittleren Dienst erforderlich werden. Verbunden mit dem vorrangigem Lenkungsziel ist davon auszugehen, dass die Steuereinnahmen im Zeitverlauf sinken. Dieser Effekt würde sich durch die Einführung eines Mehrwegsystems erhö- hen. Nicht bezifferbar sind die Einsparungen durch Reduktion der städtischen Abfallkosten und die zusätzlichen Ausgaben aufgrund von Förderprogrammen. In Vertretung gez. Thomas Dückers Beigeordneter Sitzungsvorlage 2026/5164/FB 20/I Seite 6 von 6